مشروعيت و كارآمدی نظام سياسی

دكتر سيدهاشم هدايتی

تحليلی بر تحولات و چالش‌های اخير كشورهای منطقه

١ـ درباره‌ی علت‌العلل چالش‌های يک نظام سياسی درمورد انسجام در درون و سازگاری در روابط بين‌المللی دو ديدگاه ‌اساسی وجود دارد: اول نگاه كسانی كه مشروعيت را اصل تلقی كرده و بر اين باورند نارسایی‌های مشروعيتی در كل يا برخی از اركان نظام سياسی موجبات اين چالش را فراهم می‌آورد. دوم نگاه كسانی كه كارآمدی را مبنا قرار داده و چالش‌های پيش‌روی نظام‌های سياسی راناشی از ناكارآمدی نظام در تامين انتظارات، خواست‌ها و مطالبات مردم تلقی می‌كنند. درباره‌ی درستی يا نادرستی هر يک از اين دو ديدگاه سخن بسيار گفته شده است.

بی‌ترديد هر يک از اين نگاه‌ها از منطق خاصی برخوردارند اما نگاه جامع و سيستمی ما را به اين قناعت می‌رساند كه هيچ يک از اين دو ديدگاه به تنهایی برای تحليل علل چالش‌های يک نظام سياسی كافی نيستند. از منظر ديگر نيز اين چالش‌ها می‌تواند به دو عرصه‌ی دموكراسی و بروكراسی تقسيم‌بندی شود. چراكه در همه‌ی كشور‌های جهان با تفاوت‌هایی، غالباً مشروعيت در حوزه‌ی سياسی و در چارچوب مردم‌سالاری و دموكراسی مطرح شده و كارآمدی حكومت‌ها نيز در حوزه‌ی نظام اداری و بروكراسی كشور قرار داده می‌شود.

از نظر صاحبنظران علوم سياسی و مديريتی، به نسبت توزيع قدرت در جامعه چهار وضعيت زير قابل شكل‌گيری است:

وضعيتی كه در آن رژيم سياسی دموكراتيک، بروكراسی را كنترل می‌كند.
وضعيتی كه در آن بروكراسی بر رژيم سياسی و دموكراتيک برتری دارد.
وضعيتی كه بروكراسی تحت سلطه‌ی رژيم سياسی آمرانه است.
وضعيتی كه رژيم سياسی آمرانه قدرت را با بروكراسی تقسيم می‌كند.

٢ـ شايد نظريه‌ی چهار گزينه‌یی فوق را بتوان در دو حالت رژيم‌های دموكراتيک و مستبد روی يک طيف شناسایی كرد به نحوی كه در برخی از رژيم‌های دموكرات يا مستبد، بروكراسی حاكم يا محكوم رژيم سياسی است. اين مقوله فارغ از ميزان مشروعيت و كارآمدی رژيم سياسی و نظام اداری، قابل بررسی است.
اين واقعيتی غيرقابل انكار است كه در هر يک از حالت‌های فوق ممكن است بروكراسی، كارآمد يا ناكارآمد باشد در حالی كه مشروعيت در رژيم‌های آمرانه و مستبد گرچه در ظاهر به تعبير ماكس وبر ممكن است در قالب‌های سنتی يا كاريزماتيک تحقق يابد اما هم خود او براين باور است كه امروز اعتقاد به قانونيت (لگاليتی) رايج‌ترين شكل مشروعيت است. با اين وصف از نظر او پذيرش اقتدار تقريباً به طور ثابت به وسيله‌ی تركيبی از انگيزه‌ها، از قبيل نفع شخصی يا آميزه‌یی مركب از وفاداری به سنت و اعتقاد به قانونيت تعيين می‌شود. نظريات جامعه‌شناسانه ماكس وبر را در علوم سياسی و علوم مديريتی مورد استناد قرار داده‌اند.

از سوی ديگر درباره‌ی مشروعيت، افرادی چون لاک، روسو و امثالهم به تفصيل سخن گفته‌اند و غالبا چون قانون را نماينده‌ی اراده‌ی عمومی می‌دانند، كه از آن به اراده‌ی اكثريت نام می‌برند، قانون را منبع مشروعيت تلقی می‌كنند كه ‌گرچه ممكن است تمام اعضا به آن رای نداده باشند اما چون مورد تأييد اكثريت است همه‌ی مكلف به اطاعت از آن هستند. نظريه‌پردازان نوانديش هم در چارچوب بحث‌های دموكراسی، قانون‌مداری را مهم‌ترين ويژگی رژيم‌های مشروع پنداشته و لذا قانون منبعث ازخواست اكثريت را مبنای مشروعيت در نظام تلقی می‌كنند.

٣ـ در كشور ما نيز طيفی از طرفداران مشروعيت حكومت سياسی قابل شناسایی است كه در يک سوی آن طرفداران دموكراسی ناب قرار دارد و در سوی ديگر طرفداران تشريفاتی دموكراسی كه رای مردم را براي زينت نظام سياسی می‌خواهند. در ميانه اين دو، ديدگاه‌هایی وجود دارد كه برخی به عنوان منبع مشروعيت نظام تاكيد بيشتر دارند و برخی كمتر. اما نظريه‌ی قابل‌توجهی از سوی صاحبنظرانی چون دكتر حسين عظيمی مطرح شده كه دموكراسی را نظامی می‌دانند كه در گام نخست \"مشروعيت علم\" در امور واقع در حوزه‌ی علم را پذيرفته است. از نظر ايشان \"در اين نظام، بر اين نكته مهر تأييد نهاده شده است كه در مواردی كه علم می‌تواند تصميم بگيرد هيچ كس در هيچ ‌جا حق دخالت ندارد. دموكراسی می‌پذيرد كه تصميم اساسی علمی با علما و مراجع ذيربط است. تنها در برخی مسائل اجتماعی كه علم هنوز حرفی برای گفتن ندارد دموكراسی می‌گويد، آرای عمومی تعيين‌كننده است، نه اينكه آرای عمومی درست تصميم می‌گيرد بلكه به اين دليل كه تصميمش سريع‌تر و ارزان‌تر قابل اجراست. در اين زمينه درست بودن يا نبودن تصميم‌گيری مساله‌ی اصلی نيست، مساله نحوه‌ی اجراست. پس دموكراسی يعنی:
الف) پذيرش مشروعيت علم در امور علمی؛ ب) پذيرش آرای عمومی در امور غيرعلمی

٤ـ در نظام بروكراسی نيز كه در محافل علمی دانشگاهی به مديريت دولتی تعبير می‌شود از حدود يكصد سال گذشته نظريات گوناگونی ارائه شده است. در مدل بروكراتيک كه به ويلسون منسوب و متأثر از نظريات ماكس وبر است، به وجود يک مركز قدرت حاكم و كنترل جامعه به وسيله اين قدرت غالب و نيز جدایی اداره از حوزه‌ی سياست قايل بوده و نظام بروكراسی را به مثابه يک ابزار تحت سلطه حوزه سياست می‌داند. در ادامه، مدل‌های نئوبروكراتيک، نهادی و روابط انسانی طرح شدند. در مدل انتخاب عمومی كه يكی از رويكردهای مديريت دولتی نوين است برخلاف نظريه‌ی ويلسون مديريت دولتی در درون قلمروی سياست جای می‌گيرد.

از نگاه صاحب‌نظران متأخر، ارزش‌های مديريت دولتی نوين عبارتند از: پاسخگویی، مشاركت كاركنان و شهروندان در تصميم‌گيری، عدالت اجتماعی، انتخاب شهروندی و مسووليت اداری نسبت به اثربخشی برنامه. اين ارزش‌ها مستلزم وجود ابزارهای ساختاری و مديريتی از قبيل تمركززدایی، كنترل محلی و تعامل با گروه‌های ذينفع و ارباب رجوع است. برخلاف ديدگاه قدماً كه كارآیی را تنها معيار ارزيابی مديريت تلقی می‌كردند امروزه، كارآیی فقط يكی از معيارهای ارزيابی است، چنانچه رابرت دال مدعی است، مديريت دولتی در يک جامعه‌ی دموكراتيک بايد بر مبنای ارزش‌هایی نظير پاسخگویی، دلسوزی و خيرخواهی به مردم ارزيابی شود.

٥ـ با اين مقدمه، به نظر می‌رسد امروزه نگاه تفكيكی و مستقلانه به هر يک از اصول مشروعيت و كارآمدی در رژيم‌های سياسی و نظام بروكراسی كشورها، چندان پسنديده نباشد و اگر بخواهيم شرايط موجود هر نظامی را در رابطه با چالشی كه پيرامون مشروعيت و كارآمدی آن مطرح می‌شود مورد توجه قرار دهيم اولاً لازمه‌ی آن پذيرش تعامل بين مشروعيت و كارآمدی است ثانياً به جايگاه نظام‌های سياسی و اداری در قانون اساسی نياز به توجه دارد و ثالثاً در مرحله نهایی ارزيابی عملكرد واقعی اين دو، بايد مدنظر قرار گيرد.
مبنا قرار دادن هريک از اين دو ركن حكومتی به تنهایی ما را با دور باطل مواجه خواهد كرد. اگر مشروعيت مبنا قرار گيرد و به كارآمدی توجه نشود، ناكارآمدی سيستم به تدريج مشروعيت نظام سياسی را خدشه‌دار خواهد كرد.
از سوی ديگر اگر كارآمدی مبنا قرار گيرد و به مشروعيت توجه نشود به تدريج مخالفت‌های جامعه با نظام بروكراسی به ناكارآمدی آن منجر خواهد شد.

استاد مديريت استراتژيک