توانمندسازی بهترین راهکار در حل مشکل اسکان غیررسمی

اسماعیل زورمند

یکی از مهمترین مشکلات و معضلاتی که هم‌اکنون گریبانگیر جامعه‌ی شهری ایران شده و آن را تهدید می‌کند معضل اسکان غیررسمی می‌باشد. بر اساس گزارش سازمان جهانی برنامه‌توسعه انسانی یا همان \"برنامه عمل\" سازمان ملل ۲۵ درصد ایرانیان زاغه‌نشین یا به عبارت دیگر از هر ۴ ایرانی، یک نفر در زاغه‌ها و سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کند.

اسکان غیررسمی، راه یافتن سرپناه برای تهیدستان در هنگامی است که قواعد و بازار رسمی راه آنها را برای دستیابی به مسکن متعارف یا مسکن دارای پروانه، جوازها و سندهای رسمی بسته است.

اگرچه در بسیاری از منابع و تحقیقات، علت اصلی به وجود آمدن سکونتگاه‌های غیررسمی بخصوص در جهان کمتر توسعه‌یافته مهاجرت‌های روستا – شهری، بعد از بسط روابط سرمایه‌داری ذکر شده است و اتفاق نظر دانشمندان علوم اجتماعی، جغرافیدانان و ... بر این مورد است اما علاوه بر این موارد، نارسایی و ضعف برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی در ایران نقش اساسی ولی قابل اجتنابی در شهروندزدایی کم‌درآمدها و بدین معنی فقیرسازی آنها از لحاظ اسکان داشته است. ضوابط نادرست شهری، سلب امکان بهرمندی از زمین شهری، وام بانکی و یارانه‌های مربوط در برنامه‌ریزی شهری و مسکن، باعث تنزل جایگاه اقتصادی و اجتماعی کم‌درآمد‌ها و محروم شدن یا طولانی گشتن روند ارتقای آنها و توسعه جامعه شده است.

سوالاتی که در این باره مطرح می‌شود این است که در سطح جهانی تا چه اندازه به این مسئله توجه شده است و تاکنون چه مطالعات و نشست‌هایی در رابطه با این معضل شهری برگزار شده است؟ راهکارهای مداخله در اسکان غیررسمی چه راهکارهایی هستند؟ بهترین راهکار و راهبرد برای بهبود اسکان غیررسمی کدام راهکار است؟ در ایران اسکان غیررسمی تا چه حد مورد بررسی قرار گرفته و از کدام راهکار برای حل این معضل شهری استفاده می‌کنند؟
با شتاب گرفتن روند توسعه شهری در جهان و به خصوص در کشورهای درحال توسعه در چند دهه‌ی اخیر، سازمان‌ها و نهادهای گوناگونی برای پاسخگویی و یافتن راه‌حل‌هایی برای معضلات حل نشده‌ی توسعه شهری و چندین نشست جهانی در زمینه‌ی اسکان غیررسمی شکل گرفته‌اند. کمسیون اسکان بشر ملل متحد از مهم‌ترین سازمان‌ها از این دست به شمار می‌آید.

این کمیسیون یکی از مراکز مهم جهانی گرد‌آوری اطلاعات درباره‌ی روند توسعه شهری، انتشار راهکارها و انتقال تجارب جهانی موفق با همکاری بسیاری از سازمان‌های غیردولتی شناخته می‌شود. هبیتات یک(Habitat 1) ، اجلاس جهانی سران کشورها درباره‌ی زمین ریودوژانیروی برزیل، نشست جهانی برای توسعه – کپنهاگ، چالش شهرهای غیررسمی در شهر بلوهورریزونته در برزیل، هبیتات دو (Habitat 2) اجلاس درباره ی شهردر سال ١٩٩٦، کنفرانس جهانی \"روند رو به گسترش فقرشهری\" فلورانس، نشست ویژه‌ی مجمع عمومی سازمان ملل درباره‌ی سیاست‌های تامین مسکن و توسعه شهری به نام استانبول به اضافه‌ی پنج (استانبول بعد از پنج سال) نیویورک ٢٠٠١ ، که این نشست به منظور ارزیابی روند پیشرفت‌های به دست آمده در زمینه‌ی مبارزه با فقر و تامین سرپناه برگزار شد.

سیاست‌های تامین مسکن کم‌درآمدها تاکنون دچار تحولات بسیاری شده است و در ادوار مختلف تغییرات چشمگیری را یافته است. در زمینه‌ی وجود و سابقه سکونتگاه‌های غیررسمی، در دهه‌های ١٩٦٠ و ١٩٧٠ در قالب فقر و نابرابریهای اجتماعی، مطالعاتی صورت گرفته است. در سطح جهانی در دهه‌ی ١٩٦٠ برنامه و خانه‌سازی اجتماعی، دهه‌ی ١٩٧٠ طرح زمین و خدمات، برنامه بهسازی زاغه‌ها و در نیمه دوم دهه‌ی ١٩٨٠ بعد از اجرای برنامه بهسازی در کشورهای نظیر اندونزی و هندوستان، راهبرد توانمندسازی به همراه بهسازی مورد توصیه قرار گرفت که روش مذکور در نشست عمومی سازمان ملل در سال ٢٠٠٠ مورد پذیرش قرار گرفت .

توانمندسازی اسکان غیررسمی به رهیافتی جامع و یکپارچه نیاز دارد تا مشکلات گوناگون اجتماعی، اقتصادی و کالبدی را با هم نشانه رود و از اثربخشی ابعاد مختلف بر یکدیگر بهره‌مند شود. این راهبرد ضمن باور قوی به عدم تخریب و تخلیه اجباری آنچه هست را در شان و کرامت انسانی نمی‌داند و در نتیجه رهیافت مداراگرایانه و با اصلاح‌طلبی همراه می‌نماید. بدون برنامه ارتقاء مجموعه شرایط اجتماعی، اقتصادی و کالبدی و زیست‌محیطی اسکان غیررسمی، پذیرفتن آنها دردی از جدایی‌گزینی و گسست کالبدی آنها را دوا نمی‌کند؛ بنابراین تهمیدات شهروندسازی و اشاعه فرهنگ شهری و پیوند به اقتصاد شهر به موازت بهسازی کالبدی برای یکپارچه‌سازی این اجتماعات امری بسیار بااهمیت و ضروری است. 

توانمندسازی معنای وسیعی دارد. توانمندسازی توسعه آزادی انتخاب و عمل است: معنی آن افزایش توانایی مردم فقیر و کنترل بیشتر بر ابتکارات‌شان و تصمیم موثر در زندگی‌شان است. بکاربردن انتخاب واقعی مردم، باعث افزایش کنترل بر زندگی‌شان می‌شود. مردم فقیر انتخاب محدودی دارند. آن‌ها با کمبود دارایی و قدرت مواجه هستند و در هر دو صورت رسمی و غیررسمی گفتگوکردن بهتر برای خودشان با یک حوضه نهادی با محرومیت مواجه‌اند. مفاد (متن) کاهش فقر به عنوان یک تعریف در خور و مناسب نهاد توانمندسازی است. بنابراین: \"توانمندسازی بسط و گسترش دارایی و توانایی مردم فقیر با مشارکت و تبادل نظرکردن، توانایی، کنترل و نگه‌داشتن نهادهای پاسخگو که در زندگی‌شان تاثیرگذار باشد.\" 

برای توانمندسازی که به وسیله خود مردم فقیر، دولت‌ها، جوامع مدنی، روش‌ها و بخش‌های خصوصی شروع شده‌اند هزاران مثال وجود دارد. تلاش و کوشش برای توانمندسازی مردم فقیر افزایش آزادی در انتخاب و عمل به صورت‌های متفاوت، اغلب به صورت چهار شکل است:‌دسترسی به اطلاعات‌-‌ظرفیت‌سازی و مشارکت ‌‌پاسخگویی‌-‌توانایی و صلاحیت سازمان‌های محلی. این چهار عنصر عناصر کلیدی توانمندسازی به شمار می‌آیند.   

این عناصر در همکاری و مشارکت در هم پیچیده عمل می‌کنند. بنابر این اگرچه دسترسی به موقع اطلاعات درباره اجرای برنامه‌های حکومت یک شرط قبلی و ضروری است، اما پاسخگویی به اعمال مردم فقیر یا شهروندان روشنفکر در عمل ممکن نیست، چون با هیچ مکانیسم بین‌المللی که درخواست اجرای پاسخگویی کند وجود ندارد و ممکن است هزینه‌های عمل فردی بالا باشد. بطور متشابه تجربیات نشان داده که مردم فقیر نمی‌توانند در فعالیت‌هایشان مشارکت کنند چون آنها می‌دانند که مشارکت‌شان هیچ تاثیراتی در تصمیمات ندارد. این هم بدان علت است که هیچ مکانیسم مهیا کننده‌ای برای پاسخگویی دارایی‌شان وجود ندارد، حتی در جاهایی ممکن است سازمان‌های محلی قوی وجود داشته باشد ولی هنوز منفعل از حکومت محلی و مخصوص ناحیه و با کمبود دسترسی اطلاعات مواجه شوند. 

جدولی که در پایین مشاهده می‌کنید خلاصه چارچوب و طرح کلی توانمدسازی را بیان می‌کند و ‌ارتباط بین نهادها، توانمندیها و نتیجه توسعه مخصوصاً برای مردم فقیر را توصیف می‌کند. 

جدول چهارچوب توانمندسازی

مشارکت مستقیم مردم فقیر و نماینده‌هایشان در هر زمینه‌ای امکان‌پذیر و شدنی و یا تحقق‌گرا نیست. میانجی‌گری‌های جامعه شهری مانند محققان نهادها وNGO ها و اساس اعتماد به سازمان‌ها، نقش مهمی در اجرای طرح‌های محلی مردم فقیر و ایجاد تصمیمات ملی ایفا می‌کنند. اصلاح نوع حکومت، مطابق و مناسب شرایط بوسیله جامعه کشور و ساخت سیاسی به عنوان یک نکته خاص در هر زمان میسر است. در یک دوره زمانی حلقه‌ها و باز‌خوردهایی وجود دارند که بر جامعه و ساختار سیاسی آن اثر می‌گذارند و منجر به تغییرات در بیان مکانیسم‌ها برای توانمند‌سازی می‌شوند. برای مثال دسترسی به اطلاعات شفاف، بدون سانسور و آشکار خیلی مهم است. کشورها ممکن است آزادی را در اطلاعات و سرمایه‌گذاری در تکنولوژی اطلاعات را با دسترسی همه عموم مردم اجرا کنند. 

توانمندسازی به حوزه کار بانکها می‌تواند نزدیک باشد. حوزه توانمند‌سازی بعضی تصویرهای مخصوص از بانک و فعالیت‌های غیربانکی را شامل می‌شود. کتاب (توانمندسازی و کاهش فقر) چهارچوب توانمندسازی را در پنج عرصه بکار می‌برد. تهیه سرویس‌های اساسی، بهبود و اصلاح حکومت‌های ملی، بهبود و پیشرفت حکومت‌های ملی، توسعه بازارهایی برای فقرا، دسترسی مردم فقیر به عدالت. 

به تنهایی هیچ مدلی برای توانمندسازی و برنامه کار برای اصلاحات مورد نیاز وجود ندارد. برای فراهم‌کردن توانمندسازی شرایط و زمینه‌های متنوعی وجود دارد که می‌توان به: ١-‌‌اعمال طبیعی عمومی ٢-‌‌الگوی انعکاس و محرومیت‌های اجتماعی ٣-‌گسترش تمرکززدائی ٤-قدرتمندکردن نهادهای سطح محلی و جامعه شهروندی ٥-‌‌گسترش آزادی‌های سیاسی اشاره کرد. 

-‌ ماهیت اعمال عمومی:‌اعمال عمومی می‌تواند از مداخله سطح محلی تا تغییرات عریض اقتصادی متغیر باشد. بسته به ماهیت سطح محلی، بعضی یا هر چهار عنصر توانمندسازی می‌توانند مفید باشند. اگر سرویس‌های عمومی یا اعمال سطح محلی بر اساس مدیریت اجتماع عمومی برای مثال، فراهم‌کردن آب روستایی یا آموزش ابتدایی فراهم شود همه چهار اصول ذکر شده در ظرفیت‌سازی نهادهای محلی دارای اهمیت می‌باشد .به عبارتی دیگر، سرویس‌های حکومتی، تا حدودی به مدیریت پیشرفته و اساسی و هزینه کردن برای این سرویس‌ها نیاز دارد. پس مکانیسم نهادی انتشار اطلاعات با توجه به توانمندی ظرفیت و مداخله مکانیسم پاسخگویی ممکن است کافی باشد. 

-‌ الگوی محرومیت اجتماعی و نبردها و کشمکش‌ها: همه جوامع به محدودهای بزرگتر و کوچکتر طبقه‌بندی شده‌اند. وقتی جوامع سیستماتیک‌تر می‌شوند دسترسی به سرویس‌ها و فرصت‌ها با ویژگی‌های فردی نامعین است. اما در جوامعی که از ساختار نابرابر فرهنگی برخوردار بوده وجود این ساختار مانع از آن می‌شود که‌گروه‌های اجتماعی درست و بی‌نقص شکل گیرد. گروههای اجتماعی قدرتمند و بی‌نقص در جامعه از همه مشارکت‌ها از جمله، اقتصادی و اجتماعی و سیاسی در سطح کلان و محلی برخوردار می‌باشند. 

برای مثال در امریکای لاتین مردم بسیار تنگدست هستند و تبعیض قائل‌شدن و محروم‌کردن نژاد افریقایی برخلاف فرهنگ غالب آنها ادامه دارد و آن‌ها فقیر باقی می‌مانند. به عبارتی دیگر طبقه‌بندی محرومان بر اساس، ثروت، نواحی یا نژاد برتر، تعلیم و تربیت، توزیع اقتصادی تقسیمات بر اساس بنیاد، ابتکار و اندیشیدن است .

-‌ گسترش تمرکززدایی: ایده تمرکززدایی نزدیک‌تر کردن تصمیم‌گیری به افرادی است که تعمیم‌های آن‌ها، اولویت‌های مهم جامعه را بهتر منعکس می‌کند. مشارکت در حکومت محلی برای اعضای جامعه در کشور‌های توسعه‌یافته توانایی‌، ابتکار و درست تصمیم گرفتن در سطح پایین‌تر حکومت‌ها و سیاسی را نشان می‌دهند. بنابراین تمرکززدایی برخلاف اینکه به پیشرفت حکومت و کیفیت بیشتر آن منجر شود اگر به جامعه‌های پایین نرسد شکل توانمندی در داخل تعمیمات عمومی و فراهم‌کردن انگیزه حکومت محلی برای توانمندکردن جوامع (اجتماع محلی) و یا پاسخگو به نیروی مصرف‌شده را نشان نخواهد داد. در کشورهایی با تمرکززدایی بالا، نمایش حرکت اجتماعی پروژه می‌تواند ایجاد گروههای محلی با مدیریت مبتکر و ارتباط توسعه یافته را فراهم کند. بنابراین تجربیات بایستی خودمانی ذکر شود و نتیجه بایستی ارزیابی شود و اهداف سیاست ملی در بوجود آوردن ساختار حکومتی تمرکززدا را که برای کشورها مناسب باشد منتشر کند.

-‌ قدرتمندکردن نهادهای سطح محلی و جامعه شهری: دخالت در سطح محلی مستلزم گروههایی است که منافع مردم فقیر را در خود گنجانده باشد و بتواند آن را ارائه دهد و این امر به درک نهادها در سطح محلی، الگوهای رهبری، فعالیت و توسعه‌شان وابسته است. چنین نهادی گرایش به ثبت رسمی‌شدن و رسمی بودن ندارد. وقتی تاریخ، سیاست، جنگ، مهاجرت یا سیاست در نهادهای سطح محلی فرسوده است استراتژی‌های سازمان‌های مردمان فقیر عقیده دارند که ارگانهای محلی قوی بدون سرمایه‌گذاری سازمانی در یک دوره زمانی کار نخواهد کرد. نهادهای اجتماعی رسمی از نهادهای تحقیقاتی پارلمانی و اتحادیه کارگری هستند که میانجی‌گری‌های مهم و عمل کننده‌ای در قلمرو عمومی دارند. نقش و قاعده قانون ممکن است فعالیت‌ها، دسترسی مالی، توانایی مصاحبت کردن، دسترسی به اطلاعات و استطاعشان را محدود کند. 

-‌ گسترش آزادی‌های سیاسی: درک بافت سیاسی به منظور استرتژی کار، بسیار مهم است. آزادی سیاسی – مخصوصاً آزادی اطلاعات، آزادی مطبوعات، آزادی بیان و مذاکره (مناظره عمومی)، آزادی مشارکت و ائتلاف‌ها و اتحادیه‌ها و دسترسی مساوی به عدالت و شرایط اصلاح نهادها به سهولت و آسانی باشد. در محیط‌های که آزادی محدود است سه استراتژی ممکن است وجود داشته باشد: 
- ‌پروژه رهبری‌تحت محاصره خودشان است و مانده‌اند چکار کنند. بنابراین توانمندکردن تغییرات محیط در مقیاس بزرگ آسان است .

- شفافیت و آزادی دسترسی اطلاعات به عموم و مکانیسم پاسخگویی متمایل به قشر پایین حداقل در پروژه مالی، آنها را از استفاده موثر از سرمایه‌یشان مطمئن می‌سازد. 

-‌ استراتژی سوم که مهمترین آن می‌باشد گسترش آزادی در تصمیمات اقتصادی و فعالیت‌های تولیدکنندگان، خریداران و فروشندگان می‌باشد.

در ایران مساله اسکان غیررسمی مانند دیگر مشکلات شهری از دید پژوهشگران پنهان نمانده است و به روش‌های مختلفی مورد بررسی قرار گرفته است و حتی کمتر کتاب یا نوشته‌ای در زمینه‌ی مسایل شهری می‌توان یافت که حداقل سطری را به این موضوع اختصاص نداده باشد اما بیشتر مطالعاتی که در این زمینه صورت گرفته بیشتر جنبه‌ی توصیفی داشته و از هیچکدام از راهکاریی که در بالا به آن اشاره شد جهت حل معضل اسکان غیررسمی استفاده نشده و تاکنون نیز بیشتر با این مسئله به صورت قهری و از \"دیدگاه بولدوزری\" (با بولدوزر این مناطق تخریب شوند) برخورد می‌شود که شیوه‌ای کاملا مردود می‌باشد. 

توانمندسازی توجهش را به بالا‌بردن سطح آزادی مردمان فقیر در انتخاب و عمل‌شان متمرکز می‌کند و اساس و مبنای آن بر این است که مردم فقیر خودشان شریک با ارزش در وظیفه و کاهش فقر هستند و اعتماد به نفس، بالابردن مقام را در خودشان فراهم می‌سازد. به همین خاطر توانمندسازی اجتماعات غیررسمی و کاهش فقر شهری امری ضروری است.

نظر نویسنده بازتاب دیدگاه آژانس خبررسانی کُردپا نمی‌باشد.