مدیریت شهری، با نگاهی به مدیریت شهری در ایران
13:39 - 5 تیر 1392
Unknown Author
اسماعیل زورمند
مدیریت شهری در هر کشوری پیوندی همه جانبه با نظام سیاسی آن کشور دارد و ویژگیهای نظام سیاسی (مانند باز یا بسته‌بودن، متمرکز یا غیرمتمرکز بودن) بازتاب خود را در شهرها و در مدیریت شهری نشان می‌دهد.
امروزه شهرها از دو جنبه اهمیت یافته‌اند، یکی به عنوان مرکز تجمع گروه عظیمی از مردم و دیگری به عنوان عمدهترین بازیگر نقش اقتصادی در کل اقتصاد ملی. از این رو باید به مسائل و مشکلات آنها توجه بیشتر کرد زیرا در صورت برنامه‌ریزی دقیق و درست، سبب رشد اقتصادی، نثبیت سیاسی و افزایش مشارکت شهروندان در امور شهرها می‌گردد. شکست در حل مشکلات و مسائل شهری، سبب رکود اقتصادی نارضایتی‌های اجتماعی و سیاسی، فقر، بیکاری و تخریب محیط زیست خواهد شد.
زندگی پیچیده‌ی شهری همراه خود نیازهای مشترک بسیاری پدید آورده است که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری گردیده‌اند و تعیین کننده‌ی اهداف آن نیز هستند. برای آنکه بتوان تصویر روشنی از اهداف مدیریت شهری داشت در آغاز باید نیازهایی را که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری شده‌اند را مشخص کرد. شمار اینگونه نیازها بسیار است اما می‌توان آنها را در کلی‌ترین وجوه خود برشمرد. در این زمینه سه نیاز جهان شمول وجود دارد:
١-نیاز به ارتقای شرایط کار و زندگی همه‌ی مردم شهر: شهرها مراکز فرصت‌های اجتماعی، مولد قسمت اعظم ثروت یک جامعه و محل تجلی پیشرفت و توانایی‌های بالقوه بشری به شمار می‌روند. بیشتر مردم، شهر را محل کار، رفت و آمد و گذران زندگی می‌دانند. از این رو ضرورت دارد شرایط کار و زندگی شهروندان برای استفاده آنان از خدمات شهری مناسب، بهبود یابد. در غیر این صورت شئون انسانی آنان از دست می‌رود و ناآرامی و هرج و مرج در شهرها پدید خواهد آمد.
هم‌اکنون شهرها نیازهای بسیاری دارند که همانند نیازهای گذشته نیست. محیط زیست سالم، بهداشت، جمع‌آوری فاضلاب، آب آشامیدنی سالم، مکان سکوت مناسب، جلوگیری از گسترش شهر و فشار زاغه‌ها و حلبی‌آبادها از جمله نیازهایی هستند که به راه‌حل‌های جدی نیاز دارند.
٢- نیاز به توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار: محدودیت امکانات و ضرورت حفاظت از آنها برای بهره گیری بهینه نسل کنونی و نسل‌های آینده از جمله نیازهای زندگی شهری است. برای تحکیم مبانی توسعه و کمک به فرآیند توسعه‌ی جوامع شهری یاید به تقویت انگیزه‌ها و سازوکارهای لازم برای جلب مشارکت فعال شهروندان در مدیریت شهری، تقویت انگیزه‌ها و سازوکارهای لازم برای بیشترین بهره‌وری از منابع توسعه‌ی شهری، تقویت و بهینه‌سازی سازمان‌های منتخب شهروندان برای امور شهر و تقویت کیفیت یرنامه‌ریزی و مدیریت شهری توجه داشت.
٣- نیاز به حفاظت از محیط کالبدی شهر: کالبد شهر به عنوان مکان زندگی و کار شهرنشینان، اهمیتی بنیادی دارد. کالبد مناسب شهری، افزون بر کاستن از مشکلاتی مانند ازدحام، ترافیک بیش از حد و سکونتگاهای نامناسب، سبب آرامش روانی شهرنشینان نیز می‌گردد.
در مجموع هدف اساسی مدیریت شهری را می‌توان پدید آوردن شهری سالم دانست که نشانه‌های آن عبارت است از: داشتن فضایی تمیز و محیط فیزیکی مطمئن با کیفیت عالی (کیفیت مسکن)، داشتن محیط زیست که اکنون ثابت و در دراز مدت پایدار باشد، داشتن جامعه‌ای منسجم و قوی با حمایت دو جانبه‌ی مردم و دولت، ایجاد زمینه برای مشارکت بیشتر مردم و کنترل آنان در اخذ تصمیم‌هایی که بر زندگی، بهداشت و رفاه موثر است، برآوردن نیازهای اساسی از قبیل غذا، آب، سرپناه، درآمد، ایمنی، و کار برای همه‌ی مردم شهر، دسترسی گسترده به انواع تجربه‌‌ها و منابع با داشتن امکان زیاد برای تماس‌های گوناگون و دخالت و ارتباطات در سطح گسترده، داشتن اقتصاد شهری زنده و پویا و نوآور، تشویق شهروندان به داشتن رابطه با تمدن و میراث بیولوژیکی سایر گروهها و نسل‌های گذشته، داشتن حداقل سطح مناسب از بهداشت عمومی و خدمات مراقبت از بیماری‌ها، بگونه‌ای که این خدمات در دسترس همگان قرار گیرد و داشتن وضعیت بالای بهداشتی.
مدیریت شهری در ایران
تاریخ ایران نشان می‌دهد تا پیش از انقلاب مشروطه در مدیریت شهری جایی برای مشارکت مردمی وجود نداشته است برای نخستین بار در دوره‌ی اول مجلس شورای ملی در سال ١٢٨٦ خورشیدی از مدیریت شهری به شکل نو سخن به میان آمد و قانون تشکیل بلدیه مشتمل بر ١٠٨ ماده به تصویب رسید و انتخاب شهردار بر عهده‌ی انجمن بلدی یا انجمن شهر گذاشته شد.
پس از انقلاب مردم ایران در سال ١٣٥٧ در قانون اساسی جدید بر اداره‌ی شواریی کشور در سطح کشوری، استانی، شهری و روستایی تأکید ورزید و یک فصل از قانون اساسی به شوراها اختصاص یافته است و مطابق اصل ١٠٠ قانون اساسی \"برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی\" و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره‌ی امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند\".
بر اساس لایحه‌ی \"تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران\" انتخاب شهردار بر عهده‌ی شورای اسلامی شهر و صدور و حکم آن در شهرهای باجمعیت کمتر از ٢٠٠ هزار نفر بر عهده‌ی استاندار و در شهرهای بزرگتر بر عهده‌ی وزیر کشور گذاشته شد.
به دلایل برخی مشکلات پس از ١٨ سال ودر سال ١٣٧٥ قانون\"تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران\" به تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان رسید و در همان سال از طرف رئیس‌جمهور جهت اجرا به وزارت کشور ابلاغ گردید و در اسفندماه سال ١٣٧٧ انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار شد.
همانطور که در بالا اشاره شد مدیریت شهری در هر کشور یپیوندی همه جانبه بانظام سیاسی آن کشور دارد و از آنجا که نظام سیاسی ایران نظامی متمرکز است تصمیم‌های همگانی اعم از ملی و محلی در مرکز سیاسی واحد در پایتخت کشور یا استان اتخاذ می‌گردد و سازمان‌های مرکزی قدرت و اختیار و اجرای امور را به عهده دارند. هر چند در ایران انتخابات شوراها برگزار می‌شود و سپس از طریق انتخابات مردم اعضای شورا را انتخاب و به اصطلاح در امور شهری دخالت می‌کنند اما با توجه به نظام سیاسی ایران به صورت مستقیم و غیرمستقیم وزارت کشور و دیگر نهادهای بالاتر در امور آنها دخالت دارند.
مدیریت شهری در ایران دارای اختیار و استقلال عمل نیست و حیطه و وظایف و عملکرد آنها محدود است. در ایران شهرداریها تنها در زمینه‌های مشخصی اختیار دارند زیرا هر یک از وزارتخانه‌ها با تاسیس ادارات محلی، امور مربوط به خود را سازماندهی و هدایت می‌کنند و در زمینه کاری به شهرداری ندارند. این وضعیت، مشکلات بسیاری بوجود آورده و باعث ناهماهنگی میان ادارات شهر و شهرداری شده‌اند. از این در شهرهای ایران، شهرها به تنهایی مدیریت شهر را به عهده ندارند بلکه همه‌ی نهادها به نوعی در اداره‌ی شهر اثرگذار شده‌اند. نیروی انتظامی، فرمانداری، آموزش و پرورش، اداره‌ی آب، برق، گاز، مخابرات و ده ها سازمان و نهاد دیگر اغلب بدون هماهنگی با یکدیگر به دخالت در امور شهری پرداخته و در مدیریت شهری ایران اثر گذاشته‌اند.
این در حالی است که در اغلب شهرهای دنیا، وظایف شهرداری گسترده‌تر از وظایف شهرداریها در ایران است.در بسیاری از این شهرها آموزش و پرورش، بهداشت، امنیت، امور فراغت و رفاه اجتماعی بر عهده شهرداری است و در برخی از شهرها حتی وظایف تولیدی و اقتصادی نیز بر عهده واحدهای مختلف شهرداری قرار گرفته است.
در ایران از آنجا که شهرداریها بیشتر از گونه سازمان‌های محلی هستند نه حکومت محلی مستقل، مدیریت شهری به تنهایی از سوی آنها انجام نمی‌گیرد از این رو با توجه به ارتباطات و تأثیرهایی که سازمان‌های کشوری و استانی بر مدیریت شهری اعمال می‌کنند مدریت شهری در سه سطوح کلان، منطقه‌ای و محلی اعمال می‌شود:
در سطح کلان \"وزارت کشور، وزارت مسکن و شهرسازی، شورای عالی شهرسازی و معماری\" در سطح منطقه‌ای \"استانداری\" و در سطح محلی \"شهرداری، شورای شهر، فرمانداری و شورای تأمین شهرستان\" توانایی تصمیم‌گیری برای مدیریت شهری را دارا هستند.
از دیگر سو در حال حاضر منابع گوناگونی اهداف مدیرت شهری را تعیین می‌کنند که عمدهترین آنها برنامه‌ی توسعه اقتصادی – اجتماعی و فرهنگی، قوانین شهرداری، طرح‌های توسعه شهری هستند.
در حال حاضر طرح‌های توسعه شهری در ایران شامل طرح‌های جامع، طرح هادی، طرح تفصیلی می‌باشد که این طرح‌ها بیشتر به سمت مسائل کالبدی و چگونگی استفاده از اراضی شهری و تخصیص کاربری‌ها گرایش دارند. این موضوع یکی از نقاط ضعف طرح‌های توسعه‌ی شهری است، زیرا هدف‌گزاری برای حل مسایل و مشکلات شهرها بیشتر در بعد کالبدی مورد توجه قرار گرفته و سایر جنبه‌ها از جمله جنبه‌ی سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تا حد زیادی در آن نادیده گرفته شده است این مسئله باعث شده است که چنین طرح‌هایی در عمل غیرقابل انعطاف باشند و بیشتر مواقع برای اجرا با مشکل مواجه باشند.
مدیریت شهری در هر کشوری پیوندی همه جانبه با نظام سیاسی آن کشور دارد و ویژگیهای نظام سیاسی (مانند باز یا بسته‌بودن، متمرکز یا غیرمتمرکز بودن) بازتاب خود را در شهرها و در مدیریت شهری نشان می‌دهد.
امروزه شهرها از دو جنبه اهمیت یافته‌اند، یکی به عنوان مرکز تجمع گروه عظیمی از مردم و دیگری به عنوان عمدهترین بازیگر نقش اقتصادی در کل اقتصاد ملی. از این رو باید به مسائل و مشکلات آنها توجه بیشتر کرد زیرا در صورت برنامه‌ریزی دقیق و درست، سبب رشد اقتصادی، نثبیت سیاسی و افزایش مشارکت شهروندان در امور شهرها می‌گردد. شکست در حل مشکلات و مسائل شهری، سبب رکود اقتصادی نارضایتی‌های اجتماعی و سیاسی، فقر، بیکاری و تخریب محیط زیست خواهد شد.
زندگی پیچیده‌ی شهری همراه خود نیازهای مشترک بسیاری پدید آورده است که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری گردیده‌اند و تعیین کننده‌ی اهداف آن نیز هستند. برای آنکه بتوان تصویر روشنی از اهداف مدیریت شهری داشت در آغاز باید نیازهایی را که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری شده‌اند را مشخص کرد. شمار اینگونه نیازها بسیار است اما می‌توان آنها را در کلی‌ترین وجوه خود برشمرد. در این زمینه سه نیاز جهان شمول وجود دارد:
١-نیاز به ارتقای شرایط کار و زندگی همه‌ی مردم شهر: شهرها مراکز فرصت‌های اجتماعی، مولد قسمت اعظم ثروت یک جامعه و محل تجلی پیشرفت و توانایی‌های بالقوه بشری به شمار می‌روند. بیشتر مردم، شهر را محل کار، رفت و آمد و گذران زندگی می‌دانند. از این رو ضرورت دارد شرایط کار و زندگی شهروندان برای استفاده آنان از خدمات شهری مناسب، بهبود یابد. در غیر این صورت شئون انسانی آنان از دست می‌رود و ناآرامی و هرج و مرج در شهرها پدید خواهد آمد.
هم‌اکنون شهرها نیازهای بسیاری دارند که همانند نیازهای گذشته نیست. محیط زیست سالم، بهداشت، جمع‌آوری فاضلاب، آب آشامیدنی سالم، مکان سکوت مناسب، جلوگیری از گسترش شهر و فشار زاغه‌ها و حلبی‌آبادها از جمله نیازهایی هستند که به راه‌حل‌های جدی نیاز دارند.
٢- نیاز به توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار: محدودیت امکانات و ضرورت حفاظت از آنها برای بهره گیری بهینه نسل کنونی و نسل‌های آینده از جمله نیازهای زندگی شهری است. برای تحکیم مبانی توسعه و کمک به فرآیند توسعه‌ی جوامع شهری یاید به تقویت انگیزه‌ها و سازوکارهای لازم برای جلب مشارکت فعال شهروندان در مدیریت شهری، تقویت انگیزه‌ها و سازوکارهای لازم برای بیشترین بهره‌وری از منابع توسعه‌ی شهری، تقویت و بهینه‌سازی سازمان‌های منتخب شهروندان برای امور شهر و تقویت کیفیت یرنامه‌ریزی و مدیریت شهری توجه داشت.
٣- نیاز به حفاظت از محیط کالبدی شهر: کالبد شهر به عنوان مکان زندگی و کار شهرنشینان، اهمیتی بنیادی دارد. کالبد مناسب شهری، افزون بر کاستن از مشکلاتی مانند ازدحام، ترافیک بیش از حد و سکونتگاهای نامناسب، سبب آرامش روانی شهرنشینان نیز می‌گردد.
در مجموع هدف اساسی مدیریت شهری را می‌توان پدید آوردن شهری سالم دانست که نشانه‌های آن عبارت است از: داشتن فضایی تمیز و محیط فیزیکی مطمئن با کیفیت عالی (کیفیت مسکن)، داشتن محیط زیست که اکنون ثابت و در دراز مدت پایدار باشد، داشتن جامعه‌ای منسجم و قوی با حمایت دو جانبه‌ی مردم و دولت، ایجاد زمینه برای مشارکت بیشتر مردم و کنترل آنان در اخذ تصمیم‌هایی که بر زندگی، بهداشت و رفاه موثر است، برآوردن نیازهای اساسی از قبیل غذا، آب، سرپناه، درآمد، ایمنی، و کار برای همه‌ی مردم شهر، دسترسی گسترده به انواع تجربه‌‌ها و منابع با داشتن امکان زیاد برای تماس‌های گوناگون و دخالت و ارتباطات در سطح گسترده، داشتن اقتصاد شهری زنده و پویا و نوآور، تشویق شهروندان به داشتن رابطه با تمدن و میراث بیولوژیکی سایر گروهها و نسل‌های گذشته، داشتن حداقل سطح مناسب از بهداشت عمومی و خدمات مراقبت از بیماری‌ها، بگونه‌ای که این خدمات در دسترس همگان قرار گیرد و داشتن وضعیت بالای بهداشتی.
مدیریت شهری در ایران
تاریخ ایران نشان می‌دهد تا پیش از انقلاب مشروطه در مدیریت شهری جایی برای مشارکت مردمی وجود نداشته است برای نخستین بار در دوره‌ی اول مجلس شورای ملی در سال ١٢٨٦ خورشیدی از مدیریت شهری به شکل نو سخن به میان آمد و قانون تشکیل بلدیه مشتمل بر ١٠٨ ماده به تصویب رسید و انتخاب شهردار بر عهده‌ی انجمن بلدی یا انجمن شهر گذاشته شد.
پس از انقلاب مردم ایران در سال ١٣٥٧ در قانون اساسی جدید بر اداره‌ی شواریی کشور در سطح کشوری، استانی، شهری و روستایی تأکید ورزید و یک فصل از قانون اساسی به شوراها اختصاص یافته است و مطابق اصل ١٠٠ قانون اساسی \"برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی\" و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره‌ی امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند\".
بر اساس لایحه‌ی \"تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران\" انتخاب شهردار بر عهده‌ی شورای اسلامی شهر و صدور و حکم آن در شهرهای باجمعیت کمتر از ٢٠٠ هزار نفر بر عهده‌ی استاندار و در شهرهای بزرگتر بر عهده‌ی وزیر کشور گذاشته شد.
به دلایل برخی مشکلات پس از ١٨ سال ودر سال ١٣٧٥ قانون\"تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران\" به تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان رسید و در همان سال از طرف رئیس‌جمهور جهت اجرا به وزارت کشور ابلاغ گردید و در اسفندماه سال ١٣٧٧ انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار شد.
همانطور که در بالا اشاره شد مدیریت شهری در هر کشور یپیوندی همه جانبه بانظام سیاسی آن کشور دارد و از آنجا که نظام سیاسی ایران نظامی متمرکز است تصمیم‌های همگانی اعم از ملی و محلی در مرکز سیاسی واحد در پایتخت کشور یا استان اتخاذ می‌گردد و سازمان‌های مرکزی قدرت و اختیار و اجرای امور را به عهده دارند. هر چند در ایران انتخابات شوراها برگزار می‌شود و سپس از طریق انتخابات مردم اعضای شورا را انتخاب و به اصطلاح در امور شهری دخالت می‌کنند اما با توجه به نظام سیاسی ایران به صورت مستقیم و غیرمستقیم وزارت کشور و دیگر نهادهای بالاتر در امور آنها دخالت دارند.
مدیریت شهری در ایران دارای اختیار و استقلال عمل نیست و حیطه و وظایف و عملکرد آنها محدود است. در ایران شهرداریها تنها در زمینه‌های مشخصی اختیار دارند زیرا هر یک از وزارتخانه‌ها با تاسیس ادارات محلی، امور مربوط به خود را سازماندهی و هدایت می‌کنند و در زمینه کاری به شهرداری ندارند. این وضعیت، مشکلات بسیاری بوجود آورده و باعث ناهماهنگی میان ادارات شهر و شهرداری شده‌اند. از این در شهرهای ایران، شهرها به تنهایی مدیریت شهر را به عهده ندارند بلکه همه‌ی نهادها به نوعی در اداره‌ی شهر اثرگذار شده‌اند. نیروی انتظامی، فرمانداری، آموزش و پرورش، اداره‌ی آب، برق، گاز، مخابرات و ده ها سازمان و نهاد دیگر اغلب بدون هماهنگی با یکدیگر به دخالت در امور شهری پرداخته و در مدیریت شهری ایران اثر گذاشته‌اند.
این در حالی است که در اغلب شهرهای دنیا، وظایف شهرداری گسترده‌تر از وظایف شهرداریها در ایران است.در بسیاری از این شهرها آموزش و پرورش، بهداشت، امنیت، امور فراغت و رفاه اجتماعی بر عهده شهرداری است و در برخی از شهرها حتی وظایف تولیدی و اقتصادی نیز بر عهده واحدهای مختلف شهرداری قرار گرفته است.
در ایران از آنجا که شهرداریها بیشتر از گونه سازمان‌های محلی هستند نه حکومت محلی مستقل، مدیریت شهری به تنهایی از سوی آنها انجام نمی‌گیرد از این رو با توجه به ارتباطات و تأثیرهایی که سازمان‌های کشوری و استانی بر مدیریت شهری اعمال می‌کنند مدریت شهری در سه سطوح کلان، منطقه‌ای و محلی اعمال می‌شود:
در سطح کلان \"وزارت کشور، وزارت مسکن و شهرسازی، شورای عالی شهرسازی و معماری\" در سطح منطقه‌ای \"استانداری\" و در سطح محلی \"شهرداری، شورای شهر، فرمانداری و شورای تأمین شهرستان\" توانایی تصمیم‌گیری برای مدیریت شهری را دارا هستند.
از دیگر سو در حال حاضر منابع گوناگونی اهداف مدیرت شهری را تعیین می‌کنند که عمدهترین آنها برنامه‌ی توسعه اقتصادی – اجتماعی و فرهنگی، قوانین شهرداری، طرح‌های توسعه شهری هستند.
در حال حاضر طرح‌های توسعه شهری در ایران شامل طرح‌های جامع، طرح هادی، طرح تفصیلی می‌باشد که این طرح‌ها بیشتر به سمت مسائل کالبدی و چگونگی استفاده از اراضی شهری و تخصیص کاربری‌ها گرایش دارند. این موضوع یکی از نقاط ضعف طرح‌های توسعه‌ی شهری است، زیرا هدف‌گزاری برای حل مسایل و مشکلات شهرها بیشتر در بعد کالبدی مورد توجه قرار گرفته و سایر جنبه‌ها از جمله جنبه‌ی سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تا حد زیادی در آن نادیده گرفته شده است این مسئله باعث شده است که چنین طرح‌هایی در عمل غیرقابل انعطاف باشند و بیشتر مواقع برای اجرا با مشکل مواجه باشند.
